«Сучасні виклики документування осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства в Україні»

Дата публікації: 13.06.2019

3 червня 2019 року в Комітеті Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин відбувся круглий стіл на тему «Сучасні виклики документування осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства в Україні».

За матеріалами наданими БФ "Право на захист".

Презентація до матеріалів круглого столу на тему: «Сучасні виклики документування осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства в Україні»

Метою круглого столу було обговорення питань щодо існуючих системних проблем у сфері реалізації прав осіб без громадянства (ОБГ) та осіб під ризиком без громадянства, а також їх доступу до отримання документів, що посвідчують особу. Зокрема, під час круглого столу обговорювалися питання щодо:

– Документування осіб, що отримували паспорт на нині непідконтрольній Уряду України території.

– Встановлення особи для недокументованих осіб без громадянства для звернення в консульські установи.

– Недокументовані особи, що перебувають в місцях несвободи: їх працевлаштування та відсутність коштів для отримання ними паспорту вдруге.

–  Доступ ОБГ до безоплатної державної вторинної правової допомоги.

– Продовження строку перебування в Україні для осіб, що мають право на набуття громадянства України.

Документування осіб, що отримували паспорт на нині непідконтрольній уряду України території

Учасниками було висвітлено проблему документування осіб, що отримували паспорт на нині непідконтрольній уряду України території, а саме було зазначено, що в результаті конфлікту на Сході, особи, що отримували паспорт на території України, яка на сьогодні є непідконтрольною уряду України і втратили їх, зіштовхнулись з проблемою підтвердження українського громадянства, опинившись, таким чином, під ризиком безгромадянства. Це відбувається тому, що ДМС не має єдиної електронної бази виданих паспортів, а тому, інформація про видані паспорти знаходиться в архівах, до яких наразі немає доступу. Таким чином, ДМС не може перевірити чи видавався особі паспорт громадянина України раніше, а отже і підтвердити приналежність особи до громадянства України. Особам, що отримували паспорт громадянина України на нині непідконтрольній території та втратили його, необхідно пройти процедуру встановлення особи в ДМС. Якщо особа не має документів з фотокарткою та ідентифікувати особу неможливо ДМС може провести опитування родичів, сусідів, які можуть підтвердити особу заявника. Однак, особи, що проживали на непідконтрольній території, часто, не мають родичів та сусідів, які б могли приїхати на підконтрольну уряду територію та підтвердити їх особу. Особи, що не змогли підтвердити свою особу в адміністративному порядку в ДМС, змушені звертатись до суду для встановлення особи та підтвердження факту проживання на території України станом на 1991 рік або факту проживання своїх батьків станом на 1991 рік на території України.

Представником ДМС України було зазначено, що у випадках, коли адресу реєстрації неможливо підтвердити, то паспорт видається без зазначення місця реєстрації. Було неодноразово наголошено, що всі питання паспортизації зазначені у Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженому Постановою КМУ №302 від 25.03.2015 року.

Учасниками круглого столу, було поставлено декілька питань, з якими регулярно стикаються представники провайдерів правової допомоги, а саме: якщо особа, що була народжена та прожила все життя на території, що є наразі територією непідконтрольною уряду України, втратила всі документи, не спілкується із батьками, які також були народжені та прожили все життя на непідконтрольній уряду України, території.

Представниця ДМС України відповіла, що у такому випадку має значення, коли особа була народжена: якщо до 2001 року, то свідоцтво про народження є достатнім для підтвердження громадянства України та отримання паспорта. У 2001 році законодавство про громадянство України було змінено, для встановлення належності до громадянства України є необхідним отримання відомостей, чи перебували батьки у громадянстві України на момент народження дитини. Тож відомості про батьків є обов’язковими при отриманні паспорту, а отже поки що немає варіантів вирішення питання паспортизації для тих, хто був народжений після 2001 року, якщо відсутні документи батьків, а органи ДМС України також не мають доступу до необхідних баз та архівів.

Начальником Головного управління ДМС у Донецькій області було зазначено, що до територіальних органів ДМС України у Донецькій області звернулося поміж інших 24 особи, яким наразі неможливо підтвердити громадянство, 16 з яких перебувають у місцях позбавлення волі. Також було зазначено, що є певні системні проблеми, найважливішою з яких є відсутність спеціальної постанови, що б регулювали випадки, з якими стикаються саме особи з непідконтрольних уряду України територій Донецької та Луганської областей.

Начальник ГУ ДМС України у Донецькій області також поділився статистикою щодо кількості осіб, що проходять процедуру встановлення особи: 27,5 тисячі людей пройшли процедуру встановлення особи у минулому році, із них у 26 тисяч осіб раніше були українські паспорти, але були ними втраченими. Лише приблизно 1,5 тис. осіб дійсно потребували процедуру встановлення особи для подальшого вирішення питання документування паспортом громадянина України. А отже, виникає питання доцільності проведення такої великої кількості роботи, що віднімає час та ресурси працівників ДМС, а також ускладнює отримання документа для особи, що його втратила.

Представником БФ «Право на захист» було порушено питання щодо того, що особи, яким органи ДМС України не можуть встановити особу через відсутність документів та свідків, що не мають змогу приїхати з непідконтрольної уряду України території, необхідно звернутися до суду для встановлення особи. У такому випадку процедура може затягтися на рік чи навіть довше, а особа не зможе реалізовувати свої права, а також поїхати до території, що є непідконтрольною, оскільки між підконтрольною та непідконтрольною територіями використовується така ж процедура, як і при перетині державного кордону. Представниками ДМС було зазначено, що Міністерство оборони наразі працює над проектом щодо внесення змін у порядок в’їзду-виїзду із непідконтрольної території.

Було обговорено питання неоднакового застосування законодавства щодо Криму та Донецької та Луганської областей, через їх різний статус: АР Крим визначено як окуповану територію, а частини Донецької та Луганської областей визначені як такі, що не є підконтрольними уряду України. Особи, що походять із АР Криму мають більше можливостей реалізувати свої права у сфері документування порівняно з тими, хто походить із Донецької та Луганської областей. Але на даний час неможливо знищити чи змінити всі норми, що є дискримінаційними. Найбільшою перепоною є відсутність єдиної бази законодавства, що регулює окуповану та непідконтрольні території.

Встановлення особи для недокументованих осіб без громадянства для звернення в консульські установи

Юрист БФ «Право на захист» розказав про проблеми, з якими стикаються особи під ризиком без громадянства, що потребують звернення до консульств іноземних держав (в особливості до консульства Російської Федерації). Деякі з осіб, що не мають ідентифікаційних документів, мають необхідність звернутися до консульських установ іншої країни (зокрема країни свого походження/попереднього проживання або країни походження/проживання своїх батьків), щоб підтвердити приналежність до громадянства тієї чи іншої держави та оформити відповідний паспорт або ж отримати довідку про неналежність до громадянства цієї країни.

Для того, щоб звернутись до Консульського відділу Посольства Російської Федерації в Україні (з метою перевірки належності особи до Російського громадянства),зазначена Консульська установа вимагає довідку про встановлення особи, видану ДМС України. Однак, з квітня 2018 року Постанова КМУ, яка передбачала можливість ДМС проводити процедуру встановлення особи для іноземців та осіб без громадянства була скасована. Таким чином, наразі ДМС може проводити процедуру встановлення особи лише для громадян України.

Внаслідок змін в законодавстві України та офіційної позиції Консульського відділу Посольства Російської Федерації в Україні, особи не можуть перевірити свою належність до громадянства РФ та відповідно не можуть отримати паспорт громадянина РФ.

Працівники БФ «Право на захист» обговорили цю проблему з представником ДМСУ, яка зазначила, що, на жаль, ДМСУ в межах чинного законодавства не може встановлювати особу іноземців та осіб без громадянства. Відповідно до слів представників ДМС, якщо ця особа є громадянином Російської Федерації (або іншої держави), то саме ця держава має встановлювати особу. Представником БФ «Право на захист» було надано лист посольства Російської Федерації, де зазначено, що для встановлення належності чи неналежності особи до громадянства РФ, необхідно надати документ виданий ДМС, що встановлює особу. На це представники ДМС зауважили, що неодноразово спілкувалися із представниками посольства та роз’яснювали ситуацію, що уряд України не видає таких документів особам, що не є громадянами України.

На жаль, питання щодо встановлення особи для недокументованих осіб без громадянства для звернення в консульські установи, не було розкрито належним чином, оскільки представник Консульського відділу Посольства Російської Федерації не з’явився на круглому столі.

Недокументовані особи, що перебувають в місцях несвободи: їх працевлаштування та відсутність коштів для отримання ними паспорту вдруге

Представником БФ «Право на захист» було проінформовано про проблеми, з якими стикаються особи, що відбувають покарання. Адміністрація Державної-кримінальної служби України здійснює, серед інших, функцію паспортизації засуджених. За даними ДКВС, за перші 9 місяців 2018 року, кількість засуджених, які відбували покарання та не мали паспорта, становила 3 тис. 562 особи, що складає 6% від загальної кількості засуджених. Однією з головних причиним неможливості отримати паспорт громадянина України повторно для осіб, які відбувають покарання, є необхідність сплатити державне мито до ДМС у розмірі 279 грн. за оформлення документів. Особи, що відбувають покарання, часто, не мають жодних коштів і не можуть оплатити зазначений адміністративний збір.

Через відсутність паспорту, особа не може бути оформлена на роботу під час відбування покарання і таким чином, заробити кошти на оплату збору. Така ситуація зумовлює замкнуте коло, коли особа, яка відбуває покарання не може працювати та отримувати кошти під час відбування покарання через відсутність паспорту та не може отримати паспорт через брак коштів.

Представником державної кримінально-виконавчої служби було зазначено, що наразі такі кошти часто покриваються благодійними фондами та місцевими бюджетами. Але представники ДКВС також розуміють цю проблему та тримають на контролі. Представницею БФ «Право на захист» було зазначено, що кошти благодійних фондів  не є насправді вирішенням проблеми, а також було задано питання щодо статистичних даних, чи є більше інформації саме у кримінально-виконавчої служби щодо проблем із паспортизацією осіб. На що було зазначено, що найбільше з проблемою неможливості засудженими оплатити видачу паспорту замість втраченого виникають у Вінницькій, Дніпропетровській та Одеській областях. Також, працівником ДКВС було проінформовано про законопроект 1404, у якому має бути більш розширений перелік тих категорій, яким будуть компенсувати певні державні збори та мито.

Було поставлено питанням, чи можна підняти питання про включення осіб, що відбувають покарання, вже зараз до переліку осіб, які звільнені від сплати зборів для оформлення паспорту, оскільки такий перелік формується органами місцевого самоврядування. Представник ДМС зазначила те, що місцевим радам це не цікаво, оскільки більшість відбуваючих в тому чи іншому регіоні покарання є мешканцями інших регіонів. Також було наголошено, що у більшості випадків людина не втратила паспорт, а він міг залишитися у слідчих органах і так трапляється у 60% випадків, тож спочатку необхідно упевнитися, що особа дійсно втратила паспорт.

Керівник проекту з правової допомоги особам без громадянства БФ «Право на захист» нагадала про Порядок взаємодії установ виконання покарань, уповноважених органів з питань пробації та суб’єктів соціального патронажу під час підготовки до звільнення осіб, які відбувають покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк, що був затверджений наказом Міністерства юстиції України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства внутрішніх справ України від 03.04.2018 № 974/5/467/609/280, у якому є вимога до документації осіб, що відбувають покарання до моменту їх звільнення. Це є спільний наказ, отже можливо необхідно звертатися до цих міністерств з листами та запитами щодо питання коштів на паспортизацію чи звільнення від таки зборів для тих, хто відбуває покарання. Для цього перш за все необхідно порахувати реальну кількість осіб, для яких відсутність коштів є завадою для отримання паспорту.

Старший юридичний радник УВКБ ООН розповів про досвід Молдови, де всі ті особи, які перебувають під вартою є звільненими від державних зборів, а також вказав, що в Україні, а саме в Бердянську також є такий досвід.

Хоча представники БФ «Право на захист» детально висвітлили проблему з недокументованими особами, що перебувають в місцях несвободи, а саме їх працевлаштування та відсутність коштів для отримання ними паспорту вдруге, відбулася активна дискусія, але учасники круглого столу не прийшли до конструктивного вирішення цієї проблеми.

Доступ ОБГ до безоплатної державної вторинної правової допомоги

Правовий аналітик БФ «Право на захист» зазначила, що для отримання документів, що посвідчую особу, особам під ризиком безгромадянства необхідно проходити складні адміністративні та судові процедуру. А отже, вони потребують професійної правової допомоги. Низький рівень доходів, який не в останню чергу викликаний відсутністю документів і неможливістю легального працевлаштування, не дає змоги оплатити послуги професійного юриста або адвоката.

Ст.14 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» містить вичерпний перелік суб’єктів на отримання вторинної правової допомоги. Недокументовані особи мають право на отримання вторинної правової допомоги як особи «чий середньомісячний дохід не перевищує двох розмірів прожиткового мінімуму, розрахованого та затвердженого відповідно до закону для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення» (ч.1 п.1 ст.14 Закону). Однак, ОБГ не можуть надати необхідні документи для підтвердження свого низького доходу). Таким чином, наразі законодавчо не врегульовано механізм отримання особами без громадянства, недокументованими особами, документів, що посвідчують особу вторинної безоплатної правової допомоги. Хоча, відповідно до ч.1. п.1 ст. 14 Закону, вони мають право на отримання безоплатної вторинної правової допомоги як особи, чий середньомісячний дохід не перевищує двох розмірів прожиткового мінімуму.

Було зазначено, що законопроект 9123 надасть змогу звернутися особам без громадянства звернутися все ж таки до БВПД для отримання вторинної правової допомоги, але оскільки законопроект ще не прийнято, а також не всі недокументовані особи є особами без громадянства, а отже не будуть підпадати під дію цього закону, то було  запропоновано внести зміни до Закону України «Про безоплатну правову допомогу». Однак, присутні на заході представники Координаційного центру з надання безоплатної правової допомоги, а також Директорату з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності, зазначили про те, що запропоновані зміни до законодавства вважають не прийнятними. Було висловлені побоювання, що безоплатною правовою допомогою скористаються особи, що не мають для цього підстав, тобто будуть зловживання. Представниця Координаційного центру з надання безоплатної правової допомоги погодилась, що питання потребує подальшого врегулювання, однак пропонує спільними зусиллями дійти згоди до того, щоб його вирішити.

Продовження строку перебування в Україні для осіб, що мають право на набуття громадянства України

Адвокат БФ «Право на захист» розповіла, що у випадках, коли особа має право на набуття громадянства України за територіальним походженням, їй необхідно підтвердити легальність свого перебування в Україні на момент подачі своїх документів в ДМС України.

Зазвичай, для продовження легальності свого перебування на території України, особі необхідно виїхати за межі країни на три місяці, щоб потім знову в’їхати на її територію. Однак, на практиці зробити це неможливо, через відсутність у осіб проїзного документу ОБГ.

В деяких випадках, особа може продовжити легальність свого перебування без виїзду з території України, однак для цього має мати поважні причини, які розглядатимуться ДМС в індивідуальному порядку. Більше того, для продовження строку перебування на території України ОБГ необхідно надати документ з фото, що також, в деяких випадках, є неможливим. Таким чином, особа не може продовжити строк легальності перебування в Україні в ДМС, що стає перепоною в отриманні громадянства України.

Представником ДМС було зазначено, що якщо особа має паспорт СРСР у нормальному стані, то він може бути прийнятий для продовження строку перебування в Україні для подальшого звернення до органів ДМС для оформлення дозволу на імміграцію. Також було вказано, що довідки із фотокарткою з консульств про відсутність громадянства також приймаються для продовження строку перебування. Було наведені статистичні дані щодо кількості осіб, яким продовжують строк перебування в рік: приблизно 1400 особам було продовжено такий строк, 180 із них були особами без громадянства.

Було порушено питання в’їзду-виїзду, чи для продовження строку перебування є необхідним виїжджати за межі України, якщо особа хоча і отримала паспорт громадянина РФ, але має підстави для українського громадянства, а також вже 20-25 років не виїжджала за межі України. Представник ДМС ще раз звернула увагу на те, що кожний випадок є індивідуальним, та необхідно звертатися до органів ДМС для вирішення кожного окремого випадку.

Учасники круглого столу подякували один одному за плідну дискусію та домовились про подальшу співпрацю, спрямовану на подолання безгромадянства в Україні.

Коротке резюме результатів круглого столу: «Сучасні виклики документування осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства в Україні».

Документування осіб, що отримували паспорт на нині непідконтрольній Уряду України території.

В результаті конфлікту на Сході, особи, що отримували паспорт на території України, яка на сьогодні є непідконтрольною Уряду України і втратили їх, зіштовхнулись з проблемою підтвердження українського громадянства, опинившись, таким чином, під ризиком безгромадянства.

• ДМС не має єдиної електронної бази виданих паспортів, а тому, інформація про видані паспорти знаходиться в архівах, до яких наразі немає доступу. Таким чином, ДМС не може перевірити чи видавався особі паспорт громадянина України раніше, а отже і підтвердити приналежність особи до громадянства України.

• Особам, що отримували паспорт громадянина України на нині непідконтрольній території та втратили його, необхідно пройти процедуру встановлення особи в ДМС. Якщо особа не має документів з фотокарткою та ідентифікувати особу неможливо ДМС може провести опитування родичів, сусідів, які можуть підтвердити особу заявника. Однак, особи, що продивали на непідконтрольній території, часто, не мають родичів та сусідів, які б могли приїхати на підконтрольну Уряду територію та підтвердити їх особу.

• Особи, що не змогли підтвердити свою особу в адміністративному порядку в ДМС, змушені звертатись до суду для встановлення особи та підтвердження факту проживання на території України станом на 1991 або факту проживання своїх батьків станом 1991 на території України.

Встановлення особи для недокументованих осіб без громадянства для звернення в консульські установи.

• Деякі з осіб, що не мають ідентифікаційних документів, мають необхідність звернутися до консульських установ іншої країни ( зокрема країни свого походження/попереднього проживання або країни походження/проживання своїх батьків), щоб підтвердити приналежність до громадянства тієї чи іншої держави та оформити відповідний паспорт або ж отримати довідку про неналежність до громадянства цієї країни.

• Для того, щоб звернутись до Консульського відділу Посольства Російської Федерації в Україні (з метою перевірки належності особи до російського громадянства),зазначена Консульська установа вимагає Довідку про встановлення особи, видану ДМС України. Однак, з квітня 2018 року Постанова КМУ, яка передбачала можливість ДМС проводити процедуру встановлення особи для іноземців та осіб без громадянства була скасована. Таким чином, наразі ДМС може проводити процедуру встановлення особи лише для громадян України.
• Внаслідок змін в законодавстві України та офіційної позиції Консульського відділу Посольства Російської Федерації в Україні, особи не можуть перевірити свою належність до громадянства РФ та відповідно не мають отримати паспорт громадянина РФ.

Недокументовані особи, що перебувають в місцях несвободи: їх працевлаштування та відсутність коштів для отримання ними паспорту вдруге.

• Адміністрація Державної-кримінальної служби України здійснює, серед інших, функцію паспортизації засуджених. За даними ДКВС, за перші 9 місяців 2018 року, кількість засуджених, які відбували покарання та не мали паспорта, становила 3 тис. 562 особи, що скаладає 6% від загальної кількості засуджених.
• Однією з головних причиним неможливості отримати паспорт громадянина України повторно для осіб, які відбувають покарання, є необхідність сплатити державне мито до ДМС у розмірі 279 грн. за оформлення документів. Особи, що відбувають покарання, часто, не мають жодних коштів і не можуть оплатити зазначений адміністративний збір.
• Через відсутність паспорту, особа не може бути оформлена на роботу під час відбування покарання і таким чином, заробити кошти на оплату збору. Така ситуація зумовлює замкнуте коло, коли особа, яка відбуває покарання не може працювати та отримувати кошти під час відбування покарання через відсутність паспорту та не може отримати паспорт через брак коштів.

Доступ ОБГ до безоплатної державної вторинної правової допомоги

• Для отримання документів, що посвідчую особу, особам під ризиком безгромадянства необхідно проходити складні адміністративні та судові процедуру. А отже, вони потребують професійної правової допомоги. Низький рівень доходів, який не в останню чергу викликаний відсутністю документів і неможливістю легального працевлаштування, не дає змоги оплатити послуги професійного юриста або адвоката.
• Ст.14 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» містить вичерпний перелік суб’єктів на отримання вторинної правової допомоги. Недокументовані особи мають право на отримання вторинної правової допомоги як особи «чий середньомісячний дохід не перевищує двох розмірів прожиткового мінімуму, розрахованого та затвердженого відповідно до закону для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення» (ч.1 п.1 ст.14 Закону). Однак, ОБГ не можуть надати необхідні документи для підтвердження свого низького доходу).
• Таким чином, наразі законодавчо не врегульовано механізм отримання особами без громадянства, недокументованими особами, документів, що посвідчують особу вторинної безоплатної правової допомоги. Хоча, відповідно до ч.1. п.1 ст. 14 Закону, вони мають право на отримання безоплатної вторинної правової допомоги як особи, чий середньомісячний дохід не перевищує двох розмірів прожиткового мінімуму.

Продовження строку перебування в Україні для осіб, що мають право на набуття громадянства України.

• У випадках, коли особа має право на набуття громадянства України за територіальним походженням, їй необхідно підтвердити легальність свого перебування в Україні на момент подачі своїх документів в ДМС України.
• Зазвичай, для продовження легальності свого перебування на території України, особі необхідно виїхати за межі країни на три місяці, щоб потім знову в’їхати на її територію. Однак, на практиці зробити це неможливо, через відсутність у осіб проїздного документу ОБГ.

• В деяких випадках, особа може продовжити легальність свого перебування без виїзду з території України, однак для цього має мати поважні причини, які розглядатимуться ДМС в індивідуальному порядку. Більше того, для продовження строку перебування на території України ОБГ необхідно надати документ з фото, що також, в деяких випадках, є неможливом. Таким чином, особа не може продовжити строк легальності перебування в Україні в ДМС, що стає перепоною в отриманні громадянства України.

Якщо помітили помилку на сайті, будь ласка, виділіть текст та натисніть ctrl-enter.