Яким є доступ до правосуддя, безпека та місцеві бюджети в українських громадах під час повномасштабної війни

Дата публікації: 15.02.2023

Авторка: Галина Колесник, комунікаційна менеджерка Мережі правового розвитку 

7 лютого 2023 Мережа правового розвитку спільно з Асоціацією міст України та за підтримки МФ «Відродження» та Європейського Союзу презентували результати дослідження роботи органів місцевого самоврядування у сферах доступу до правосуддя, безпеки та місцевих бюджетів в українських громадах під час повномасштабної війни. 

Участь в онлайн-обговоренні результатів дослідження взяли понад 300 представників державної влади та місцевого самоврядування, структур цивільного захисту населення, правозахисники та експерти /ки із Вінницької, Волинської, Донецької, Дніпропетровської, Івано-Франківської, Кіровоградської, Київської, Луганської, Миколаївської, Одеської, Тернопільської, Херсонської і Черкаської областей. 

Дослідження проводилося із серпня 2022 по грудень 2022 в 13 середніх та малих прифронтових, тимчасово окупованих, тилових та деокупованих громадах Дніпропетровської, Луганської, Івано-Франківської та Чернігівської областей.

Впровадження цієї ініціативи було заплановане ще наприкінці 2021 року в межах проєкту «Дослідження правових сервісів на рівні територіальних громад: роль місцевого самоврядування у забезпеченні доступу до правосуддя». Експерти мали проаналізувати український та міжнародний, зокрема, європейський досвід розширення доступу до правосуддя в громадах і на основі отриманих даних створити дорожню карту. Однак повномасштабне вторгнення РФ на територію України створило новий контекст не лише в частині доступу до правосуддя, а й у інших сферах.

Така ж тенденція прослідковувалась і в інших ініціативах, які підтримав МФ «Відродження». 

«Нам довелося дуже швидко змінити пріоритети і завдання різних проєктів, – розповідає менеджерка програми «Громадянська стійкість» МФ «Відродження» Ольга Гальченко. –  Тут я можу сказати, що і фонд, і в першу чергу наші партнери, громадські організації, дуже швидко і гнучко переорієнтувалися на нагальні запити й потреби громад, які зверталися вже зовсім з приводу інших проблем.

З урахуванням нових обставин та викликів, з якими зіштовхнулися органи місцевого самоврядування (ОМС) дослідники зосередились на трьох сферах, які є найбільш актуальні щодо реагування на виклики повномасштабного вторгнення. 

Чому розподіл на типи громад – деокуповані, тимчасово окуповані, прифронтові та тилові громади є важливим у цьому дослідженні, розповідає виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан:

«Дуже добре, що в цьому дослідженні нам вдалося підсвітити особливості місцевих бюджетів і саме в умовах воєнного стану те, як функціонують муніципалітети. Якщо раніше ми порівнювали, наприклад, сільські селищні міські бюджети, то в умовах воєнного стану Асоціація міст України була першою, яка запропонувала нову типологію регіонального розвитку. Її врахували в новому законодавстві. Де-факто в нас зараз на законодавчому рівні запроваджено чотири типи територій – це безпосередньо фронтові, опорні, деокуповані та  тилові. В нашому дослідженні, яке ми робили спільно з Мережею правового розвитку за підтримки МФ «Відродженн» порівнювали не просто типи адміністративно-територіальних одиниць, а типи адміністративно-територіальних одиниць, які відносяться до різних типів областей. Це важливо, оскільки в кожному з них притаманні зовсім інші відносини, як з центральною владою, так і безпосередньо між муніципальною владою різних рівнів, з громадянським суспільством. Це дослідження допоможе нам безпосередньо не тільки в спілкуванні з центральною владою, а й між собою на прикладах історій взаємодій, розуміння тенденції, і якщо вони є негативними, їхньому подоланні».

Методологія дослідження

Дослідження мало кілька етапів – кабінетне дослідження, глибинне інтерв’ю, обговорення результатів та формування рекомендацій.

Про загальний підхід до його проведення розповідає програмний директор Мережі правового розвитку Віталій Охріменко: 

«Ми обрали малі та середньої громади, тому що там спостерігаємо найбільшу синергію, як громадянського суспільства і органів місцевого самоврядування, швидке реагування на виклики і потреби. Щодо сфер, говоримо про місцеві бюджети, безпеку, доступ до правосуддя, оскільки вони взаємопов’язані. Питання місцевого бюджету стоїть першим на порядку денному обговорення місцевого самоврядування, а саме, як найефективніше його використати, окім того, це невід’ємна частина будь-якої іншої сфери. Саме безпека і доступ до правосуддя були також у пріоритетах обговорення, адже вони є надзвичайно важливими для отримання спроможності швидкого реагування на виклики війни. Ці сфери перспективні й з позиції створення належних умов і певних екосистем, які дозволяють закласти фундамент для відновлення в майбутньому. Ми не намагалися охопити більше громад, оскільки важливо було провести всі етапи грунтовно і якісно на найбільш глибинному рівні». 

Безпека в громадах

досліджувалась комплексно з точки зору діяльності ОМС щодо забезпечення громадської, цивільної безпеки та оборони.

«З початком військового конфлікту у 2014 році питання безпеки є важливим та пріоритетним для органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Наша організація завжди тримала у фокусі дане питання та починаючи з 2020 року проводить постійний моніторинг рівня залучення виконавчих органів рад для формування безпечного рівня життя у громадах. І завжди ми віднаходили різні недоліки та не доопрацювання.  2022 рік став індикатором дієвості роботи органів місцевого самоврядування та показав поточний стан громадської безпеки та порядку у громадах.  Наше дослідження показало відсутність системного підходу до організації роботи у даній сфері на місцевому рівні. Виконавчі органи рад не приймали або ж не вносили змін до існуючих програм/рішень, що дозволяли б посилення роботу у напрямку громадської Безпеки та порядку. Для більшої частини територіальних громад це питання не стало пріоритетним навіть після по масштабного. Базовою причиною відсутності дієвої роботи, зі слів представників органів місцевого самоврядування є відсутність фінансів, закріплених повноважень та власне відповідальності за відсутність роботи у даній сфері (висновок експертної команди) . За умов удосконалення законодавства з чітко-визначою відповідальністю та повноваженнями, органи місцевого самоврядування могли б приймати місцеві цільові програми і виділяти кошти на їхню реалізації», – розповідає експерт напряму «безпека» Тарас Щербатюк. 

Цивільна безпека. Хоча законодавство має визначене повноваження ОМС у сфері цивільної безпеки, місцеве самоврядування не змогло дуже швидко перейти з формального підходу на проактивний. Бар’єром на цьому шляху стало відсутність фінансування. 

«Власне, якщо порівнювати саме громадську безпеку і цивільну безпеку, то в першій маємо недосконалість законодавства, а саме невизначеність конкретних сфер повноважень, а в другій, хоч у кодексі цивільного захисту чітко визначено перелік того, що повинно  робитися на місцях, але не всі повноваження виконуються, на жаль, через брак коштів», – зазначає Тарас Щербатюк.

Оборона. Із початку повномасштабного вторгнення РФ на територію Україні органи місцевого самоврядування зіштовхнулися з питанням, а яким же  чином виконувати закріплені законодавством про оборону України повноваження та напрями роботи ОМС. Саме громади вказали на ті проблеми, з якими зіштовхнулись під час реалізації саме цього закону.

«Мені б хотілося щоб це дослідження стало прикладом для інших громад, адже всі ці зауваження і рекомендації є однаковими для усіх громад на усій території України. Кожен з нас відчув це на собі, без винятку: відсутність укриттів, планів евакуації, недостатньо інформованість і недостатній діалог громади з мешканцями – це те, що ми намагалися підсвітити і те, що можна зараз взяти до уваги і виправити в будь-якій громаді.  Мені б хотілося, щоб місцева влада і громадянське суспільство, громадські активісти знайшли оці містки співпраці і виправили ситуацію, яка склалася з безпекою в їхніх громадах разом», – зауважила експерка напряму «безпека», правозахисниця Наталія Єсіна.

Правосуддя

Із початку 24 лютого 2022 кількість проблем правового характеру збільшилась за рахунок появи нових фактів, пов’язаних з повномасштабним второгненням РФ на територію України, зокрема, щодо зруйнованого житла, поранення, питання соціальної допомоги внутрішньо переміщеним особам, виїзду за кордон, спадкування, розлучення, втрати документів тощо. Ці проблеми нашарувались уже на той великий пласт, який існував до цього. Окрім того, у 2023-му зменшилося фінансування державної системи безоплатної правової допомоги на 19% у порівнянні з 2022-м. 

«Не можна економити на першочергових базових потребах. Доступ до правосуддя, правова підтримка, відповідно, як і безпека, є фундаментальними потребами, без яких не можна говорити про належне реагування на виклики війни і створення передумов для відновлення України,» – зазначає експерт Мережі правового розвитку, програмний директор Віталій Охріменко.

Серед основних бар’єрів на шляху до доступу правосуддя в громадах є:

• відсутність системної практики фінансування; 
• втрата кадрового потенціалу органами місцевого самоврядування; 
• відсутність механізмів перенаправлення від органів місцевого самоврядування. В державній системі безоплатної правової допомоги є впроваджений автоматизований механізм такого перенаправлення. Ним могли б користуватися усі суб’єкти. Це значно спрощує доступ громадян до такої допомоги, але, на жаль, наприклад, в досліджуваних громадах, не знали про такі механізм і, відповідно, не використовували. Тому важливо не тільки наявність таких механізмів, а й лідерська роль органів місцевого самоврядування щодо них.

Серед рішень, які експерти напрацювали спільно з представниками /ицями ОМС, і які можна втілити у 2023 році, стали: 

• можливість впровадження прийняття заяв про правову допомогу і включення старост у цю систему; 
• організація роботи віддалених точок доступу до безоплатної правової допомоги за допомогою технічних засобів зв’язку; 
• можливість створення комунальних установ з надання безоплатної первинної правової допомоги та правопросвіти. 

Щодо впровадження рекомендації в частині правопросвіти та інших механізмів, Віталій Охріменко коментує: «Відзначу, що це передбачено законом, і недорого для громади, й це потрібно в контексті не просто надання правової підтримки, а саме професійної та системної роботи з правопросвіти. Окрім того, надання базових правових сервісів правової підтримки в територіальній громаді – це важлива ініціатива, яка б могла стати таким собі каталізатором всіх інших процесів. Із поєднанням таких ресурсів, як: методична підтримка і навчання ОМС, цільове фінансування від держави, з’являється можливість створення цільового фонду, наприклад, для підтримки заходів у сфері доступу до правосуддя на рівні територіальних громад. Такий цільовий фонд може також виконувати функції координації зусиль на національному рівні, а також точкової підтримки громад, які цього найбільше потребують. Для деокупованих громад втілення цих пропозицій може сприяти швидшому поверненню першочергових сервісів для задоволення базових потреб. Окрім того, створення безпекових хабів, наприклад, в Луганській області після деокупації, де би функціонували, як одна команда, поліцейський, юрист, психолог і медик – також є універсвльним рішенням для спрощення доступності базових сервісів. Такі хаби також могли працювати у форматі мобільних бригад, покриваючи, в тому числі, сільську територію, або територію, де порушена логістика, і, відповідно, забезпечували б швидку реакцію на потреби мешканців». 

Місцеві бюджети

Із початку 24 лютого і протягом першого півріччя 2022 року, зокрема і в порівнянні з 21-м роком ситуація щодо наповнення місцевих бюджетів суттєво ускладнилася. Частина з них опинились у прифронтовій зоні або ж в зоні бойових дій, вимушені були реагувати на безпекові загрози, частина з них прийняли велику кількість ВПО з прилеглих областей. Окрім того, громади намагались у цей період задовольняти запити військових підрозділів на спорядження, інші матеріальні ресурси, а також за потреби надавали приміщення, фінансували його утримання.

Щодо доходів місцевих бюджетів загалом у розрізі громад по досліджуваних областях спостерігається значне зниження. А невелике зростання у Дніпропетровській, Івано-Франківській області не компенсує індекс споживчих цін за період січень-червень 2022-го року. Згідно даних Держкомстату він становив 17,4%. 

«Це ще раз свідчить, що громади опинилися вкрай складних фінансових обставинах, – коментує експерт, виконавчий директор Чернігівського регіонального відділення АМУ Микола Силенко, – Про це свідчить й аналіз видатків. Спостерігаємо падіння у всіх проаналізованих областях від 6% до 29,4%, окрім Івано-Франківської, у якої є невелике зростання на 2%. Ситуація з місцевими бюджетами значною мірою була зумовлена змінами до законодавства. У березні були внесені зміни до податкового кодексу і спрощена та знижено частково податковий тягар на фізичних осіб-підприємців. Не сплачували плату за землю, ставки акцизного податку тривалий період були 0. Тому ці, та ряд інших факторів якраз і вплинули на фінансово-бюджетні відносини».

На думку експертів /ок дорожньою картою вирішення проблематики місцевих бюджетів могли б бути:

• підвищення рівня знань про місцеві бюджети, як серед місцевих, так і народних депутатів. Це, в свою чергу, допоможе аналізувати вплив їхніх рішень у майбутньому;
• розширення повноважень муніципалітетів щодо міжнародної фінансової співпраці. Досвід перших місяців війни довів, що горизонтальні зв’язки працюють більш ефективно. Коли міжнародні інституції напряму співпрацюють з громадами минаючи районні, обласні державні адміністрації, вони можуть швидше впроваджувати ініціативи, зокрема, через відсутність зайвих бар’єрів. До того ж, така співпраця є більш прозорою.
• відмова від передачі повноважень без передачі фінансування. В іншому випадку бюджетна децентралізація буде згорнутою. На жаль, щороку ресурсна база місцевих бюджетів не дозволяє виконувати повноцінно ні власні, ні делеговані функції. А коли на це наклались повноцінна збройна агресія, ситуації стала ще складнішою. 
• посилювати горизонтальні зв’язки в громадах, використовуючи досвід тих громад, які ефективно впроваджували відповіді на виклики: допомагали іншим громадам з гуманітарною допомогою, забезпечували медичними препаратами, налагодили спільні логістичні маршрути. Цей досвід стане корисний тим громадам, які потенційно можуть опинитись у схожій ситуації.  

«Незважаючи на падіння ділової активності, на тотальне зменшення доходів бюджетів у багатьох громадах, місцеві бюджети загалом впорались зі своїм основним завданням у перші місяці війни. Однак сьогодні, особливо ті, які є деокупованими, прифронтовими, в яких зруйнована частина інфраструктури, сьогодні є фінансово виснаженими. Оскільки обсяг питань і завдань, які вирішують ОМС, не співставні з наявними місцевими бюджетами і тим, що запланувала держава передати на місця, ця проблема є кричущою. Про неї треба говорити і підсвічувати аргументовано, зокрема, з використанням дослідження. Це аналітичне дослідження є гарним інструментом для того, щоб провести широку дискусію, зокрема, з Міністерством фінансів щодо перегляду тих, чи інших статей у бік збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів», – підкреслює  Микола Силенко.

Виконавча директорка Мережі правового розвитку Ольга Настіна теж переконана, що результати дослідження теж потрібно використовувати для реалізації рішень у 2023:

«Продемонстровані сьогодні результати роботи дослідницької команди, експертів і експерток, громад, Асоціації міст України і Мережі правового розвитку є надзвичайно вражаючим. Я впевнена у тому, що у цей 2023 рік ми йдемо з новими ідеями, з новими проєктами, що також будемо долучати більш широке коло стейкхолдерів, аби удосконалити наявні і розробити нові впливові державні і місцеві політики».

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в межах спільної ініціативи «EU4USociety». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження» та Європейського Союзу».

Якщо помітили помилку на сайті, будь ласка, виділіть текст та натисніть ctrl-enter.